Sozialorientierte Beschaffung

Ein Leitfaden der Europäischen Kommission für die Berücksichtigung sozialer Belange im öffentlichen Beschaffungswesen

Kommentar:
Die Europäische Kommission will die Öffentlichen Beschaffer in Europa darin unterstützen, sozialverantwortlich zu beschaffen, auch um dadurch ein Beispiel zu setzen können und Einfluss auf den Markt zu nehmen. Hierzu wurde schon im Jahr 2004 eine Leitlinie herausgegeben, die es ermöglicht, soziale und umweltbezogene Kriterien in der Öffentlichen Beschaffung zu berücksichtigen. Wie auf der Grundlage dieser Richtlinie wirksam sozial und umweltbewusst beschafft werden kann, wird in dem Leitfaden aus dem Jahr 2011 erörtert und den Beschaffenden damit ein sehr gutes Instrumentarium an die Hand gegeben.
Für die Berücksichtigung von sozialen Kriterien (wie das Verbot von Kinderarbeit) ist Folgendes entscheidend: Die sozialen Kriterien zählen nicht zu den technischen Spezifikationen eines Beschaffungsgegenstandes, sondern zur Vertragserfüllung (in der Leitlinie 2004/18/EG „Bedingungen für die Auftragsausführung“). Was dies für die Umsetzung konkret bedeutet, wird im Leitfaden genauer erläutert:

  1. Bei der Berücksichtigung sozialer Kriterien ist zwischen dem Bieter und möglichen Subunternehmern strikt zu unterscheiden. Dem Bieter selbst wird eingeräumt, die Vertragserfüllung in einer Eigenerklärung anzugeben. „Ein Nachweis der Erfüllung von Vertragserfüllungsklauseln sollte während des Vergabeverfahrens jedoch nicht gefordert werden.“
  2. Ganz anders stellt sich dies für die Subunternehmer dar (Lieferkettenmanagement). Hier wird sogar empfohlen, „Referenz auf bestimmte Zertifizierungssysteme“ zu nehmen oder „andere zuverlässige Mittel“ des Nachweises zu fordern, „z.B. Zertifikate, die von einer Behörde oder von Dritten ausgestellt wurden, Prüfungsberichte von Dritten, Kopien der Arbeitsverträge, Kopien aller relevanten Dokumente, Nachweise von Kontrollbesuchen usw.“ Wenn diese vorgelegten Nachweise den öffentlichen Auftraggeber nicht überzeugen, kann dieser sogar „zusätzliche Nachweise verlangen.“
  3. Es wird ein konkretes Beispiel angegeben, in dem ein Amt der Pariser Stadtverwaltung eine unabhängige Stelle mit Kontrollen der Lieferanten beauftragt hat.

Das Ziel der europäischen Gesetzgebung besteht darin, öffentlichen Beschaffern die Möglichkeit zu geben, sozial und umweltgerecht zu beschaffen. Zur wirksamen Umsetzung dieses Ziels, sollten aber auch ausreichende Ermächtigungsgrundlagen durch das Gesetz geschaffen werden. In dem Leitfaden macht die Europäische Kommission unmissverständlich deutlich, dass dem Rechnung getragen wird, indem den Beschaffenden ermöglicht wird, geeignete Nachweise über die Einhaltung von zentralen Menschenrechten dort einzufordern, wo es darauf ankommt – nämlich bei den Subunternehmen in den Lieferketten, und indem die Möglichkeit gegeben wird, „Eigenerklärungen“ abzulehnen und wirksame Nachweise zu fordern. Diese Interpretation wird im Übrigen auch in einem EuGH-Urteil vom 10.05.2012 indirekt bestätigt.

Aus dem Leitfaden:

C. Auftragsvergabe
1. Allgemeine Bedingungen für die Ausarbeitung von Vergabekriterien und für die Auftragsvergabe
Soziale Vergabekriterien können angewandt werden, wenn diese:

  • in Bezug zum Vertragsgegenstand stehen,
  • dem öffentlichen Auftraggeber keine uneingeschränkte Wahlfreiheit einräumen,
  • ausdrücklich in der Vergabebekanntmachung und den Ausschreibungsunterlagen erwähnt werden und
  • den Grundprinzipien des EU-Rechts entsprechen.

Bei der Auswertung der Angebotsqualität wählt der öffentliche Auftraggeber anhand von vorgegebenen und im Vorfeld veröffentlichten Vergabekriterien das beste Angebot aus. Gemäß den Richtlinien über öffentliche Aufträge hat der öffentliche Auftraggeber zwei Optionen: entweder vergleicht er die Angebote ausschließlich auf Grundlage des Preises67 oder er entscheidet sich bei der Auftragsvergabe für das „wirtschaftlich günstigste“ Angebot und berücksichtigt damit neben dem Preis auch andere Vergabekriterien.

In der Praxis bedeutet dies, dass nicht jedes einzelne Vergabekriterium dem öffentlichen Auftraggeber einen wirtschaftlichen Vorteil bringen muss, sondern dass die Vergabekriterien zusammengenommen (z. B. wirtschaftliche und soziale) es dem Auftraggeber ermöglichen müssen, das Angebot mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis zu ermitteln.

1.1. Geltende Bedingungen für Vergabekriterien bei der Auswertung von Angeboten

(c) Vergabekriterien müssen im Vorfeld veröffentlicht werden
Gemäß den Richtlinien über öffentliche Aufträge muss in den Vergabebekanntmachungen mitgeteilt werden, ob der öffentliche Auftraggeber den Auftrag auf Grundlage des „niedrigsten Preises“ oder des „wirtschaftlich günstigsten Angebots“ vergibt. Das Kriterium, welches zur Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots verwendet wird, muss in der Vergabebekanntmachung oder zumindest in den Ausschreibungsdokumenten genannt werden.

D. Vertragserfüllung

1. Geltende Vorschriften für die Vertragserfüllungsklauseln
Vertragserfüllungsklauseln sind Verpflichtungen, die der erfolgreiche Bieter akzeptieren muss und welche die Vertragserfüllung betreff en. Daher genügt es grundsätzlich, dass sich Bieter mit der Einreichung ihrer Angebote dazu verpflichten, diese Bedingungen zu erfüllen, wenn sie den Auftrag erhalten. Angebote von Bietern, die diese Bedingungen nicht akzeptiert haben, entsprechen nicht den Vertragsdokumenten und können daher nicht zugelassen werden78. Die Vertragsbedingungen müssen jedoch nicht bereits bei Angebotseinreichung erfüllt werden. Wenn die geforderten Sozialstandards schriftlich in die Ausschreibung eingehen, sind die Erwartungen des öffentlichen Auftraggebers klar.

Die Erfüllungsklauseln sollten zwar weder eine Rolle bei der Ermittlung des Angebots spielen, das den Zuschlag erhält, noch sollten sie versteckte Leistungsbeschreibungen, Vergabekriterien oder Auswahlkriterien darstellen. Es ist jedoch erlaubt, gesonderte Vertragsbedingungen aufzusetzen, die zusätzlich zu Beschreibungen, Auswahl und Vergabekriterien erscheinen79. Diese können soziale und ökologische Bedingungen enthalten. Möchte der öffentliche Auftraggeber also zusätzliche soziale Ziele erreichen, die nicht in Bezug zu den Leistungsbeschreibungen stehen, kann er zusätzliche Vertragsbedingungen aufsetzen. Diese betreff en nur die Vertragserfüllung.

Bieter müssen darlegen, dass ihre Angebote den Leistungsbeschreibungen entsprechen. Ein Nachweis der Erfüllung von Vertragserfüllungsklauseln sollte während des Vergabeverfahrens jedoch nicht gefordert werden.

Veröffentlichung in der Vergabebekanntmachung Obgleich die Vertragserfüllungsklauseln nicht als Bestandteil des Verfahrens zur Auftragsvergabe gelten, müssen sie eindeutig in der Ausschreibung dargelegt werden. Die Bieter sollten sich über alle Vertragsverpflichtungen im Klaren sein, um ihre Preise entsprechend gestalten zu können. Der Bieter, der den Zuschlag erhält, muss den aus seinem Angebot resultierenden Verpflichtungen nachkommen, indem er die Vertragsbedingungen erfüllt.

2. Beispiele für soziale Gesichtspunkte, die in die Vertragserfüllungsklausen eingehen können

Vertragserfüllungsklausen sind grundsätzlich am besten geeignet, um bei der Beschaffung soziale Erwägungen hinsichtlich der Beschäftigung und der Arbeitsbedingungen der in die Vertragserfüllung eingebundenen Arbeitnehmer einzubringen.

Die Einbeziehung sozialer Anforderungen in die Vertragsbedingungen sollten gegen die praktische Möglichkeit abgewogen werden, deren Erfüllung während der Ausführung des Vertrags zu überwachen. Dadurch soll vermieden werden, dass zusätzliche Anforderungen gestellt werden, die nicht effektiv überwacht werden (können). Dies erfordert Vertragsmanagement und Überwachung der Einhaltung.

4. Lieferkettenmanagement
Öffentliche Auftraggeber können in den Vertragserfüllungsbedingungen auch soziale Erwägungen für Subunternehmer einfügen, z. B. im Hinblick auf das Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit, Gesundheits- und Sicherheitsbedingungen, Mindestlohn- und Sozialversicherungsvorschriften sowie, allgemeiner formuliert, menschenwürdige Arbeitsbedingungen. Einige öffentliche Auftraggeber haben auch damit begonnen, Bedingungen hinsichtlich Kinder- und Zwangsarbeit für Subunternehmer einzuführen, wenn anzunehmen ist, dass die Lieferkette Produktions- oder Verarbeitungsschritte enthält, in denen diese Probleme vorkommen.

Dies hat besondere Bedeutung für Geschäfte in und mit Ländern außerhalb der EU. So wächst beispielsweise bei öffentlichen Auftraggebern die Besorgnis über die Legalität und Nachhaltigkeit in der Holzbranche, besonders in Bezug auf Importe aus Drittländern mit besonderen Problemen in diesem Bereich. Es wird immer mehr anerkannt, dass legaler und nachhaltiger Holzhandel nicht nur wirtschaftliche und ökologische Kriterien beinhaltet, sondern auch soziale Kriterien (wie etwa menschenwürdige Entlohnung und Arbeitsbedingungen, Gesundheits- und Sicherheitsbedingungen sowie die Respektierung von Besitzansprüchen und Nutzungsrechten lokaler und indigener Gemeinschaften).

Wenn solche Anforderungen auch Subunternehmern auferlegt werden, sollte der öffentliche Auftraggeber den Hauptauftragnehmer zur Lieferung eines Einhaltungsnachweises auffordern. Dies kann entweder durch eine Referenz auf bestimmte Zertifikationssysteme (falls diese existieren) oder durch andere zuverlässige Mittel erfolgen.

[Anmerkung 92: Öffentliche Auftraggeber sollten Auftragnehmern stets erlauben, alternative Nachweise zu bringen (wie z.B. Zertifikate, die von einer Behörde oder von Dritten ausgestellt wurden, Prüfungsberichte von Dritten, Kopien der Arbeitsverträge, Kopien aller relevanten Dokumente, Nachweise von Kontrollbesuchen usw.). Der öffentliche Auftraggeber kann dennoch zusätzliche Nachweise verlangen, wenn der erste durch den Auftragnehmer gelieferte Nachweis (gemäß den Umständen in dem Fall) nicht ausreichend oder unzuverlässig erscheint.]

Beispiel: Ville de Paris: Das Amt für Bekleidung der Stadtverwaltung von Paris muss Kleidung für 29 000 Angestellte zur Verfügung stellen. In diesem Amt werden 300 000 Bekleidungsartikel und jährlich 300 Aufträge verwaltet. Es bezieht soziale und ökologische Faktoren in das Beschaffungsverfahren ein. Gemäß den sozialen Verpflichtungen fordert die Stadtverwaltung Paris ihre Lieferanten zur Unterzeichnung einer Erklärung auf, in der sie sich dazu verpflichten, bei der Vertragserfüllung bestimmte grundlegende Arbeitsrechte zu respektieren (dies beinhaltet einen ausdrücklichen Hinweis auf das Mindestalter von Arbeitnehmern), die zum Beispiel von der Internationalen Arbeitsorganisation definiert werden. Die Stadtverwaltung von Paris fordert ihre Lieferanten auch dazu auf, sich durch eine unabhängige, von der Stadtverwaltung beauftragte Stelle kontrollieren zu lassen und alle daraus resultierenden Empfehlungen einzuführen.

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